《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》解讀（下）
5月10日印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（簡稱《若干意見》），明確了構(gòu)建什么樣的國土空間規(guī)劃體系，但如何讓統(tǒng)領(lǐng)全局的國土空間規(guī)劃落實(shí)為全國一盤棋的行動，將規(guī)劃藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為全方位治理的實(shí)踐，考驗(yàn)著執(zhí)政水平，更錘煉著治理能力。
一分部署，九分落實(shí)。本輪國土空間規(guī)劃編制工作有哪些新要求？如何處理與原有規(guī)劃的關(guān)系？規(guī)劃編制的時間表和路線圖又是什么？近日，自然資源部空間規(guī)劃局相關(guān)負(fù)責(zé)人對此進(jìn)行了解讀。
強(qiáng)化國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位
一問：本輪國土空間規(guī)劃編制工作有哪些新要求？
負(fù)責(zé)人：首先，要貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和新發(fā)展理念，突出體現(xiàn)國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、操作性、權(quán)威性。要體現(xiàn)國土空間規(guī)劃在空間開發(fā)保護(hù)方面的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位，各級國土空間總體規(guī)劃編制要按照生態(tài)文明建設(shè)和中華民族永續(xù)發(fā)展的要求，對空間開發(fā)保護(hù)作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性長遠(yuǎn)安排，強(qiáng)調(diào)底線約束，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。要采用科學(xué)的理念、方法、工作方式編制和實(shí)施規(guī)劃，運(yùn)用城市設(shè)計(jì)、鄉(xiāng)村營造、大數(shù)據(jù)等手段，提高規(guī)劃編制水平。要協(xié)調(diào)好國土空間規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。一方面，國土空間規(guī)劃要結(jié)合主體功能定位，為國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實(shí)施提供空間保障；另一方面，要堅(jiān)持底線思維，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)作用，發(fā)揮好對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)，約束不合理的發(fā)展訴求。要注重操作性，在規(guī)劃編制的過程中要考慮規(guī)劃如何實(shí)施，綜合運(yùn)用各種政策工具，保障規(guī)劃實(shí)施。要強(qiáng)化規(guī)劃權(quán)威，規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，不得隨意修改、違規(guī)變更，對規(guī)劃編制和實(shí)施中的違規(guī)行為，要嚴(yán)肅追責(zé)。
其次，統(tǒng)一規(guī)劃數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和規(guī)劃期限，謀劃全域全要素、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)格局。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要以三調(diào)數(shù)據(jù)作為規(guī)劃現(xiàn)狀底數(shù)和底圖基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮全國水資源、森林資源、草原資源、濕地資源、礦產(chǎn)資源等調(diào)查監(jiān)測評價(jià)成果。規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫按照統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃編制工作同步建設(shè)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃管理全域覆蓋、全要素管控。
將各類相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃疊加到統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺上，形成全域“一張圖”。做好陸海統(tǒng)籌，編制陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的“一張圖”，確定陸海統(tǒng)一分區(qū)，明確管制要求，做好海域、海島和海岸帶保護(hù)利用，推進(jìn)陸?？臻g整體優(yōu)化。實(shí)施好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生產(chǎn)力的空間布局，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展、開放發(fā)展。
第三，夯實(shí)基礎(chǔ)研究，在全面摸清家底、深入分析評價(jià)的基礎(chǔ)上開展規(guī)劃編制工作。開展原有空間規(guī)劃實(shí)施評估，對國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀和未來風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的評估，以及自然資源承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)，在評估評價(jià)的基礎(chǔ)上制定國土空間規(guī)劃。根據(jù)中央要求，要在科學(xué)評估既有生態(tài)保護(hù)紅線等重要控制線劃定情況基礎(chǔ)上，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制提出優(yōu)化調(diào)整意見，在2020年前完成“三線”劃定工作。劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要盡可能避讓永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，科學(xué)優(yōu)化城鎮(zhèn)布局形態(tài)和功能結(jié)構(gòu)，提升城鎮(zhèn)人居環(huán)境品質(zhì)，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。
再次，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，因地制宜編制規(guī)劃。國土空間規(guī)劃的編制必須做到立足實(shí)際、實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)。根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀粭l件、人文特色、發(fā)展階段等特點(diǎn)，找準(zhǔn)實(shí)際問題，有針對性地開展規(guī)劃編制。比如，大城市、特大城市、超大城市要提出都市圈、城鎮(zhèn)圈以及跨行政區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)要求；沿海市縣要統(tǒng)籌陸海分區(qū)做好海域、海島和海岸帶保護(hù)利用；地級市要加強(qiáng)對所轄縣（市、區(qū)）的統(tǒng)籌，合理分配建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，統(tǒng)籌安排市域交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，均衡配置各類空間資源；自然保護(hù)地、海岸帶、生態(tài)敏感脆弱區(qū)等特殊區(qū)域，要在規(guī)劃中明確特殊保護(hù)要求和實(shí)施措施；村莊規(guī)劃要結(jié)合縣和鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃編制，優(yōu)化村莊布局，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承等，按照“應(yīng)編盡編”的原則編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性規(guī)劃。
最后，同步搭建信息系統(tǒng)。以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為基礎(chǔ)，同步搭建國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息平臺，統(tǒng)籌建設(shè)國家、省、市、縣各級系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)上下貫通，做到自上而下一個標(biāo)準(zhǔn)、一個體系、一個接口，形成國土空間規(guī)劃“一張圖”。
“管什么就批什么”，大幅縮減審批時間
二問：國土空間規(guī)劃的審批制度和原來相比有哪些不同？
負(fù)責(zé)人：國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中將更加注重處理好政府和市場的關(guān)系，中央政府和地方政府的關(guān)系，以及國土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系。與原來的城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃審批制度相比，主要有以下五方面不同：
一是減少國務(wù)院審批的城市數(shù)量，提高行政效能。原來的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃由國務(wù)院審批的城市數(shù)量分別有108個和106個，國土空間規(guī)劃體系改革后，由國務(wù)院審批國土空間總體規(guī)劃的城市數(shù)量將減少到一半左右。
二是精簡規(guī)劃審批內(nèi)容，壓縮審查時間。按照“管什么就批什么”的原則，對省級和市縣國土空間規(guī)劃從目標(biāo)定位、空間格局、底線約束、要素配置、實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺等方面進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，從程序及成果的合法合規(guī)性等方面進(jìn)行程序性審查。簡化報(bào)批流程，取消大綱編制報(bào)批環(huán)節(jié)，嚴(yán)格控制征求部門意見時間，自審批機(jī)關(guān)交辦之日起，在限定時間內(nèi)完成審查工作，提出審查意見，上報(bào)國務(wù)院審批。
三是簡政放權(quán)，對地方的國土空間規(guī)劃審批留了彈性空間。一方面，事權(quán)下沉，對于國務(wù)院審批以外城市和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，由省級人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際明確編制審批內(nèi)容和程序要求；另一方面，考慮到我國各地差異大，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制審批作了靈活規(guī)定，各地可以因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。
四是強(qiáng)調(diào)了省級和國務(wù)院審批城市的國土空間規(guī)劃報(bào)批前需經(jīng)同級人大常委會審議的要求。原來的城市總體規(guī)劃有這個要求，但土地利用總體規(guī)劃沒有要求。國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，為了更好發(fā)揮人大參與監(jiān)督、規(guī)劃編制和實(shí)施的作用，繼續(xù)保留和強(qiáng)化人大常委會審議這一環(huán)節(jié)。
五是增加了相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”核對的要求。為避免規(guī)劃打架的老問題，切實(shí)發(fā)揮國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，要求相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃在編制和審查過程中應(yīng)加強(qiáng)與有關(guān)國土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”的核對，批復(fù)后納入同級國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)上。國土空間規(guī)劃成果及有關(guān)數(shù)據(jù)與專項(xiàng)規(guī)劃編制部門共享。
將原有規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃
三問：此前，我國已有主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等，國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，與原有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的關(guān)系如何處理？
負(fù)責(zé)人：按照“多規(guī)合一”要求，各地不再新編和報(bào)批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等，今后行政工作中，上述規(guī)劃統(tǒng)稱為“國土空間規(guī)劃”。
在總體層面，國土空間總體規(guī)劃將作為行政轄區(qū)內(nèi)國土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱。針對存在差異的現(xiàn)行城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、市（縣）土地利用總體規(guī)劃，在不突破土地利用總體規(guī)劃確定的2020年建設(shè)用地和耕地保有量等指標(biāo)、不突破生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的前提下，以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為基礎(chǔ)，按照規(guī)劃“一張圖”要求，對存在矛盾的差異圖斑進(jìn)行協(xié)調(diào)性、一致性處理，作為國土空間用途管制的基礎(chǔ)。已開展規(guī)劃編制工作和原“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的地方，要按照新的規(guī)劃編制要求，將既有規(guī)劃成果融入同級國土空間總體規(guī)劃中。在詳細(xì)規(guī)劃層面，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，以原有法定的詳細(xì)規(guī)劃為基礎(chǔ)，豐富完善有關(guān)內(nèi)容，用于指導(dǎo)和約束各項(xiàng)建設(shè)活動，作為核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)規(guī)劃許可的依據(jù)；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，整合原有法定的村莊規(guī)劃，以及村級土地利用規(guī)劃、整治規(guī)劃、保護(hù)規(guī)劃等，形成村域?qū)用妗岸嘁?guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃。在海域海島，可以根據(jù)具體情況編制海域海島規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃。
2020年基本建立國土空間規(guī)劃體系
四問：國土空間規(guī)劃體系的時間表是什么，下一步將圍繞哪些重點(diǎn)開展工作？
負(fù)責(zé)人：按照《若干意見》，到2020年國土空間規(guī)劃體系將基本建立，并初步形成全國國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。到2025年，將進(jìn)一步健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，全面實(shí)施監(jiān)測預(yù)警和績效考核；到2035年，將全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。
2019年是國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的關(guān)鍵年度，今年我們將圍繞落實(shí)《若干意見》，加快推進(jìn)國土空間規(guī)劃體系建設(shè)，力爭到今年年底，國土空間規(guī)劃體系的四個體系建設(shè)能初見成效，取得階段性成果。
一是積極推動國土空間規(guī)劃立法。十三屆全國人大常委會已將國土空間規(guī)劃有關(guān)法律的制定工作列入了立法規(guī)劃，我們將加快推進(jìn)立法工作?！吨腥A人民共和國土地管理法》修正案（草案）已經(jīng)于1月4日在中國人大網(wǎng)上全文公布，其中將落實(shí)國土空間開發(fā)保護(hù)要求作為土地利用總體規(guī)劃的編制原則，規(guī)定經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)活動的基本依據(jù)，已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃（第四條）。同時，自然資源部將梳理與國土空間規(guī)劃相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章，對“多規(guī)合一”改革涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容和條款，按程序報(bào)批，取得授權(quán)后施行，并做好過渡時期的法律法規(guī)銜接。
二是全面推進(jìn)各級國土空間規(guī)劃編制。按《若干意見》要求，自然資源部將抓緊啟動全國、省級、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制工作（規(guī)劃期至2035年，展望期至2050年）；今年將編制完成《長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃》，按程序呈報(bào)國務(wù)院審定；同時，研究提出國土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系框架，發(fā)布規(guī)劃編制相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程，并研究制定規(guī)劃審查機(jī)制。
三是在規(guī)劃編制過程中落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度、統(tǒng)籌三線劃定。將完成全國、長江經(jīng)濟(jì)帶“雙評價(jià)”，部署省以下“雙評價(jià)”工作，健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制，研究提出新時期主體功能區(qū)戰(zhàn)略布局方案，深化主體功能區(qū)配套政策研究；指導(dǎo)地方結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，實(shí)事求是、因地制宜地處理好有關(guān)矛盾，切實(shí)發(fā)揮空間管控邊界的底線約束作用。
四是扎實(shí)推進(jìn)國土空間規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施。將在全國范圍內(nèi)部署國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警管理系統(tǒng)建設(shè)工作，年底前實(shí)現(xiàn)市縣、省級與國家級系統(tǒng)的初步對接；同時，建立國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警指標(biāo)體系，并應(yīng)用在國土空間規(guī)劃監(jiān)測、評估、預(yù)警工作中。
五是加強(qiáng)行業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。一方面，積極廣泛開展培訓(xùn)工作，分批次舉辦面向市縣鎮(zhèn)村國土空間規(guī)劃主管部門領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)人員、參與國土空間規(guī)劃編制實(shí)施監(jiān)督的有關(guān)技術(shù)人員等的培訓(xùn)班和培訓(xùn)會，做好任務(wù)部署和《若干意見》及相關(guān)文件解讀，明確工作重點(diǎn)，提升國土空間規(guī)劃編制、審查、實(shí)施、監(jiān)督等業(yè)務(wù)能力。另一方面，完善行業(yè)有關(guān)資質(zhì)、資格管理制度，會有關(guān)部門加強(qiáng)國土空間規(guī)劃相關(guān)學(xué)科建設(shè)，積極整合行業(yè)、學(xué)界，以及社會各界的優(yōu)勢資源，匯聚各領(lǐng)域人才，形成更有創(chuàng)造力、凝聚力、影響力的規(guī)劃“生態(tài)”。
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